РАНДИ РЕЙ: ПРОГРАМАТА ЗА ГАРАНТИРАНА ЗАЕТОСТ И ОПИТЪТ ОТ РЕАЛНИЯ СВЯТ

РАНДИ РЕЙ

По цял свят съществуват много програми за създаване на работа, някои от които са по-тесно прицелени, докато други широкомащабни. Американският “Ню Дийл” се състоеше от няколко не толкова всеобхватни програми като “Civilian Conservation Corp” и “Works Progress Administration”. Швеция разви широкомащабна програма за трудова заетост, която фактически гарантираше достъпа до работа.

След Втората световна война до към края на 70-те години голям брой страни, включително и Австралия, поддържаха нива на заетост близо до пълната заетост (измерена безработица под 2%) чрез комбинация от високо агрегатно търсене плюс слабо координирано директно създаване на заетост. (Често е налице неформален “назначител от последна инстанция” (“employer of last resort”), като например държавните железници, които назначават всеки, който е поискал да работи.) Както изтъква Бил Мичъл, пълната заетост, поставена като приоритет на нацията, накара правителствата да провеждат политики, създаващи работни места – дори и ако не бяха изрично съдали универсална програма за гарантирана заетост.

В следствие на икономическата криза, която настъпи със срутването на валутния й борд, Аржентина създаде Плана “Джефес” (Plan Jefes y Jefas), който гарантираше работа за бедните глави на семейства. (Виж: Tcherneva and Wray 2005 here). Програмата успешно създаде 2 милиона работни места и доход за бедните семейства, но също и предостави безплатни услуги и стоки, от които бедните общини се нуждаеха.

Дълги години Аржентина бе давана за пример като успешна история на политиките на остеритет и пазарна либерализация, провеждани от Международния валутен фонд, докато през зимата на 2001-2002 г. страната не изпита икономически колапс. (Няма да се спирам тук на причините, но това бе неизбежен резултат от приемането на управление в рамките на валутен борд. Изоставяйки собствената си валута, Аржентина изпита финансова криза, въпреки че бюджетните й дефицити тогава биха издържали  критериите от Маастрихт за влизане в еврозоната например).

За да се справи с шокиращата криза, стойности на безработицата и бедността до небесата, аржентинското правителство приложи ограничена програма за гарантирана заетост, наречена Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (Програма за безработни мъже и жени, които са глави на семейства) или просто “Джефес”. Участието в програмата бързо нарасна до около 5% от населението и до около 13% от работната сила.

Програмата “Джефес” предостави плащане на 150 песос на месец на глави на семейство за минимум 4 часа работа на ден. Участниците работеха в комуналните услуги и малки строителни дейности и поддръжка, или бяха насочени към образователни програми (включително основно образование). За да се квалифицира за програмата, домакинството трябваше да има деца под 18 години, инвалид или бременна жена. Всяко такова домакинство бе ограничено до само един участник в програмата “Джефес”. Тя представляваше главната правителствена програма за борба с икономическата криза, която бе схванала Аржентина, когато валутният борд колабира. Повечето от останалите програми на социалната осигурителна мрежа бяха премахнати или намалени с цел да се преместят фондове за “Джефес”.

Общите правителствени разходи по програмата достигнаха 1% от БВП, с близо 2 милиона участници в нея (около 1.6 милиона  в “Джефес” и 300 000 в подобна програма, която не изследвахме, на име PEL). Както и да е, трябва да отбележим, че САЩ харчи 1% от БВП за социални програми, борещи бедността, докато Франция и Великобритания харчат 3-4% от БВП за такива програми.

“Джефес” се различаваше значително от нашето предложение за гарантирана заетост: тя ограничи достъпа само до тези, които бяха квалифицирани да участват и се записаха до 17 май 2002 г., въпреки че някои, които не успяха да се запишат в рамките този краен срок, бяха добавени след това. Казват, че това довело до някои случаи на дискриминация, защото на други потенциални участници е бил отказан достъп, въпреки че, изглежда, са отговаряли на изискванията, но са пропуснали да се запишат преди изтичането на крайния срок. И още нещо – домакинствата бяха принудени да направят избор относно това, кого да запишат като участник в програмата. Ограничението за участие попречи на прогрмата да намали безрботицата и бедността още повече. Ако участието в нея не бе ограничено само до един член на семейство, вероятно много бедни семейства биха изпратили както мъжа, така и съпругата в програмата. Това би доставило минимален семеен доход от 300 песос на месец, изваждайки някои семейства от бедността. Ако програмата бе допълнително разширена отвъд главите на семейства с деца, инвалиди или бременни жени, участието, почти със сигурност, би нараснало доста над 2 милиона. Стойностите на безработицата и бедността биха спаднали още повече.

По-нататък – ограничаването на програмата до работа само на половин работен ден попречи на работниците да работят толкова часове, колкото биха желали, и тъй като те не можеха да намерят друга допълнителна работа на непълен работен ден, за да компенсират, доходите им намаляха. Като вземем предвид, че много от участници – особено жените – нямаха никакъв предишен трудов стаж, вероятността те да си намерят работа извън “Джефес” на нещо дори малко доближаващо минималната работна заплата  бе доста малка. Изглежда, че ограничаването на достъпа бе основна характеристика на програмата в опита да се ограничат разходите на федералното правителство; както и да е обаче, то доведе до много недоволство, а вероятно в някои случаи и до корупция.

За голяма изненада за представителите от Министерството на труда, жените-глави на семейства, първоначално, представляваха 60% от участниците в програмата, която стойност след това нарасна до ¾ от всички участници. Проведеното статистическо проучване показа, че програмата бе добре прицелена към бедните семейства с деца и бе много популярна сред участниците в нея. Проучванията, направени от международни изследователи (включително и Световната банка) откриха, че проектите по програмата са били добре ръководени, завършени на време и са предоставили нужните услуги на бедните общини.

Увеличаващият се брой на жените-участнички в програмата (отчасти причинено от започналото възстановяване на икономиката, което издърпа повечето от мъжете-участници в програмата към работа в частния сектор) се показа като политически проблем. Официалните правителствени лица приеха разбирането, че програмата предоставяше работа на “икономическите неактивни” жени, които би трябвало да си седят в къщи, вместо да работят. Няма да навлизам в подробности (отчасти защото не съм много добре запознат), но официалните правителствени лица създадоха алтернативна схема, според която останалите мъже ще бъдат преместени в програма за безработни, а жените ще започнат да получават социални помощи. Тези премествания бяха доброволни, но понеже програмите за безработни и социалните помощи плащаха повече пари, програмата “Джефес” замря. Един от моите студенти-докторанти продължи да изследва участниците след като програмата бе намалена и откри, че жените съвсем рационално приеха по-високото заплащане от социалните помощи, но продължаваха да работят на работата си в “Джефес” (безплатно), защото виждали многото придобивки в социалните си контакти, които са били създали, ходейки на работа. Те също са искали да допринесат с нещо към местните общини, в които живеят.

Аз и Павлина Чернева посетихме голям брой проекти по програмата “Джефес” и проведохме интервюта с около 100 участници в нея (повечето жени) и техните преки началници. Накратко ще обобщя главните ни открития. Открихме, че на въпроса: “бихте ли предпочели да получавате социални помощи и да стоите вкъщи”, всеки един участник, без изключение, отговори, че не искат да седят вкъщи, и че предпочитат да ходят на работа. Когато бяха попитани “Защо”, най-често срещаните отговори бяха:

1) че се чувстват (или биха се чувствали) безполезни, като си стоят вкъщи;

2) имали чувството, че като работят помагат на местната община;

3) чувстват се достойни хора, когато работят;

4) срещат се със съседите си, когато ходят на работа по програмата;

5) научили са нови умения.

Отбележете, че нашите открития са в съзвучие с данните от други проучвания, които показват, че участниците са много удовлетворени от програмата, защото чувстват, че “могат да правят нещо” и “научават нови неща”.

Особено интересно е да се отбележи, че когато попитахме: “мислите ли, че има стоки и услуги от значение, нужни на местната ви община, които биха могли да се изпълняват и произвеждат от заетите в програмата “Джефес””, всички отговориха положително. Хората правят разлика между работа в завод и обществено полезна работа, като много от тях застъпват позицията, че има социални услуги, които не са “продуктивни” в смисъл, че не са дейности, генериращи печалба, но които, въпреки това, трябва да се вършат – неща като грижа за децата, възрастните и болните, почистването и поддържането на жилищните квартали, подвижни кухни и т.н.

“Джефес” помогна да се редефинира значението на работата, предоставяща платена трудова заетост за дейности, които, обичайно, са приети да се считат за “непродуктивен труд”. Въпреки това срещнахме значителни бариери, особено на най-високите нива в правителството, където не се считаше, че такъв вид работа заслужава да бъде парично възнаграждавана с работна заплата. Всички правителствени лица се съгласяваха, че видът услуги, предоставяни от проектите на “Джефес” бяха полезни, но те се въздържаха да признаят проектите на “Джефес” за “ефективни”. Съществуваше твърдата предубеденост за пазарната оценка на ефективността. Например, аржентинските правителствени предсатвители бяха съгласни, че хлябът, доставян от работниците в “Джефес” на хората от бедните квартали, удовлетворяваше реална нужда. Те обаче вярваха, че модерните хлебарници в частния сектор биха могли да задоволят тази нужда много “по-ефективно” чрез квалифициран труд. Казаха ни, че би било по-добре да се плати на жените да си седят вкъщи, и просто да си купят хляб от модерните хлебарници.

За тях полезни проекти от “Джефес” бяха микро-бизнесите (работнически кооперации), които биха могли да се конкурират на пазарите. Проекти, които не произвеждаха продукция, продавана на пазарите, за тях бе “неефективна”, защото не са преминали през теста на пазара. Следователно, жена правеща хляб по програмата “Джефес”, който хляб след това се доставя безплатно на бедните квартали – тази дейност за тях е “неефективна”, въпреки че проектът бе създал полезна “продукция”, която намалалява глада.

Това явно е общоприето виждане, споделяно от ортодоксалните икономисти. “Пазарната ефективност” е мерилото за стойността. Така, по ирония на съдбата, те предпочитаха жените да не правят нищо “продуктивно”, а само да си стоят вкъщи и да живеят от подаяния, вместо да допринасят с нещо положително за обществото. Единствената “продуктивна” употреба на такива “неефективни” жени и техните деца бе като “потребители” на продукцията на големите “ефективни” корпорации. Тези правителствени лица не можеха също да разберат всички други придобивки, които жените получаваха от работата си, чувствайки се полезни за общностите, в които живееха. Всички официални лица, които интервюирахме, бяха съгласни, обаче, че жените в “Джефес” вършеха важни, дори необходими неща, но въпреки това те не бяха много убедени, че тези дейности трябваше да бъдат заплащани. Ако жените се организират в микро-бизнеси за производство с цел продажба на пазарите, тогава пазарът би определил правилното възнаграждение. Но ако продуктите бяха разпределени безплатно на съседите, тогава работата, някак си, не заслужаваше да бъде възнаграждавана със заплата. Разбира се тези виждания са широко разпространени навсякъде по света – особено сред онези, които са учили макроикономикс.

Сравнително неотдавна (2005 г.) Индия прие закон за гарантиране на заетостта в аграрните райони (the National Rural Employment Guarantee Act), който задължава правителството да доставя работни места в обществени проекти на всеки възрастен жител в отдалечените аграрни райони. Работното място трябва да бъде създадено в рамките на 15 дни от датата на регистриране и трябва да предостави трудова заетост за минимум 100 дни годишно. Тези програми представляват категоричното приемане, че правителството може и трябва да действа като работодател от последна инстанция.

Поддръжниците на програмата за гарантирана заетост разглеждат трудовата заетост не само като икономическо условие, но също и като неотменимо право. Много от нас виждат правото на работа като фундаментална предпоставка за социална справедливост. Американският социален учен John Dewey поддържа тезата, че:

“Първото основно искане за по-добър социален ред … е да се гарантира правото на всеки индивид, който е годен за работа, да има такава – не само законното право, но правото, което е приложимо по такъв начин, че индивидът винаги ще има възможността да се включи в някаква форма на полезна дейност, и ако редовата икономическа машинария се счупи поради някаква криза, тогава е дълг на правителството да се притече на помощ и да направи така, че хората да имат нещо полезно за вършене – не да изкопават и зариват дупки или нещо друго такова, срещу което да получат купон за храна, а някакъв вид продуктивна работа, която самоуважаващият се човек би приел с интерес, породен не само от някаква печалба.”

Някои радетели на програма за гарантирана заетост като Phil Harvey и Bill Mitchell защитават правото на работа на основанието, че то е фундаментално (или естествено) право. Такова разбиране намира подкрепа в съвременните правни рамки като Универсалната декларацията на Обединените нации за правата на човека или Акта за заетостта от 1946 г.  и Акта за пълна заетост от 1978 г. Както тези автори изтъкват, аргументите за социална справедливост почиват на нещо повече отколкото на официалното признание за правото на работа като фундаментално човешко право.

Amartya Sen, например, подкрепя правото на труд на основата, че икономическите и социални разходи от безработицата са огромни, с последици, излизащи извън единственото измерение от загубата на доход. Друг носител на Нобелова награда - William S. Vickrey - нарече безработицата “жесток вандализъм” и прекара последните години от живота си, очертавайки социаланите и икономически несправедливости, произтичащи от безработицата, развивайки стратегии за справяне с нея. Като обобщение – считаме, че основанията за правото на доход и правото на работа на основата на това, че са неотделими човешки права, отговарящи на целите на социалната справедливост и свобода, не са несъвместими.

В този дух, индийската програма може да бъде по-успешна, отколкото аржентинския опит. Забележете, че това не произлиза поради някаква техническа причина, като например формирането на програмата или експертизата. Според мен програмата “Джефес” бе организирана по много изобретателен начин (въпреки, че бе само частична програма за гарантирана заетост, с много ограничения за участниците и работна заплата, която бе далеч твърде ниска). Нейната децентрализираност, но с много нива на проверка и контрол, бе доста успешна в генерирането на проекти, допринасящи за местните общности. Програмата също предостави редица придобивки за участниците. Но проблемът е, че официалните правителствени лица в Аржентина я видяха като временна програма, която да се справи с кризата. Когато кризата бе преодоляна, те прекратиха програмата. Индия е формулирала програмата като човешко право.

Аз лично никога не съм бил убеден, че това е необходимо, защото мислех, че дори само логиката би свършила работа. Назначаването на хората да работят е по-добро решение, отколкото да им даваш подаяния. Да направиш така, че да позволиш на хората да допринасят към обществото е по-добре, отколкото да ги принуждаваш да си стоят вкъщи, живеейки с белега на социалните помощи. Но, за съжаление, икономистите убедиха успешно държавниците, че единственото измерение, което наистина е от значение, е тясната пазарна ефективност.

И в същото време извоювахме успешни битки срещу такива аргументи в областта на човешките права – всички раси, всички етнически групи, всички полове имат фундаментални човешки права. Както казах в един предишен блог, човешките права са силно желани (Phil Harvey написа прекрасни статии по този повод) – и ние трябва да признаем и да се борим за правото на работа. Това е повече, отколкото да имамаме доход. Това е право да правим нещо полезно, да допринасяме за обществото и да имаме всички блага, които се добиват от едно пълно участие в обществения живот по социално полезен начин.

Опитът от “Джефес” ни позволява да премнинем от сферата на теорията към реалността на практиката. Много от страховете на критиката на програми за директното създаване на работни места се доказаха грешни. Създаването на трудова заетост, дори в масивни мащаби и при трудни обстоятелства, може да бъде успешно. Участниците приветстваха възможността да работят, виждайки участието си като даващо им сила. Програмата може да бъде проведена по демократичен начин, засилвайки участието в политическия процес и със сравнително немного случаи на корупция и бюрократичен отпадък. Полезни проекти могат да бъдат предприети. Дори и с огромна по мащаб програма, която даде работа на 5% от населението на Аржентина, местните общини бяха в състояние да намерят полезна работа за участниците. “Джефес” намали социалното напрежение и достави търсене за продукцията на частния сектор.

Може ли програма като “Джефес” да работи на друго място? Най-малкото – можем да научим от успехите и провалите на програмата. Както един от аржентинските организатори го представи на мен и Павлина:

“Хората, които в действителност имат отговорите, са тези, които са в нужда, които страдат от глад и недоимък. Ако целим политиките си в тези хора, не можем да сбъркаме. Това правителство свърши добра работа; те се насочиха към основата на проблема... Те не се взираха във върха; те отидоха директно на дъното.”

До известна степен програмата за гарантирана заетост (правителството като работодател от последна инстанция) наистина е целенасочена в “дъното”, тъй като тя “назначава от дъното”, предлагайки работа на тези, които са изоставени. Пакетът й от заплата и социални придобивки е най-малкият, поставящ минималния стандарт, който работодателите в частния сектор могат да предлагат. Тя не се опитва да наддава с частния сектор за работници и служители, а вместо това взима тези, които не могат да си намерят работа. След това, децентрализирането на програмата позволява на местните общини да създават проекти и да организират програмата. Доста вероятно е местните общини да имат най-добра идея за това от какво хората се нуждаят, както в смисъл на работни места, така и в смисъл на проекти. Все пак, фактическото формулиране на проектите трябва да се прави по отделно – всеки отделен проект сам за себе си.

Източник: Randy Wray: The Job Guarantee and Real World Experience